Archive for November, 2014

Behavioral Economics vs. Behavioral Finance

November 21, 2014 Leave a comment

Chris House has a new blog post that is pretty dismissive of behavioral economics:

In the early 2000’s, my colleagues and I were anticipating a flood of newly minted behavioral Ph.D’s from the top economics programs in the country. Later, when the financial crisis exploded in 2007-2008 we were again told that behavioral economics would finally come into full bloom. It didn’t happen though. The wave of behaviorists never came. After the financial crisis, young Ph.D’s turned their attention to studying financial macroeconomics – and when they did, they used mostly standard techniques based on rational decision making. They incorporate more institutional detail rather than behavioral elements…

Today, it seems like behavioral economics has slowed down somewhat. For whatever reason, the flood of behavioral economists we were anticipating 10 years ago never really materialized and the financial crisis hasn’t led to a huge increase in activity or prestige of behavioral work. Certainly the evidence that people don’t typically behave rationally is quite compelling. It’s easy to find examples of behavior which conflicts with economic theory. The problem is that it’s not clear that these examples help us much. Behavioral economics won’t get very far if it ends up being just a pile of “quirks.”  Are these anomalies merely imperfections in a system which is largely characterized by rational self-interest or is there something deeper at play?  If the body of behavioral studies really just provides the exceptions to the rule then, going forward, economists will likely return to standard rational analysis (perhaps keeping in mind “common sense” violations of rationality like default options, salience effects, etc.). I would think that if behavioral is to somehow fulfill its earlier promise then there has to be some transcendent principle or insight which comes from behavioral economics that we can use to understand the world. In any case, if behavioral is to continue to develop, it will need some very smart, energetic young researchers to pick up where Laibson and the others left off. If not, behavioral economics gets a goodbye kiss from Heidi Klum and it’s “Auf Wiedersehen.”

I don’t think Chris gives a particularly enlightening explanation of where behavioral economics is falling short (what does “helps us much” or “transcendent principle” even mean?? Update: see comment section.). But Chris certainly seems right that interest in behavioral econ has declined a bit in the last couple of decades, at least in America (Europe is a different story).

However, I think it’s important to point out that “behavioral economics” is a different thing from “behavioral finance” (my own field).

As best I can tell, “behavioral economics” means something along the lines of “economics in which individual decision-making behavior is assumed to be subject to observable, predictable psychological biases”. But the term “behavioral economics” has come to mean a much more expansive set of things.

Behavioral finance” began not with Daniel Kahneman, but with Robert Shiller, who showed that stock prices fluctuate more than the standard theories would suggest. Shiller did not find that the excess fluctuations were caused by psychological biases. In fact, the search is still on for an explanation. But the “anomaly” Shiller found was real, and it has real-world implications – for example, Shiller’s CAPE ratio can be used to predict the long-term movements of the stock market to a small but real degree.

A bunch of other “anomalies” in standard theory were soon discovered – most famously, the value anomaly demonstrated by Josef Lakonishok, Andrei Shleifer, and Robert Vishny (among others), and the momentum anomaly demonstrated by Narasimhan Jegadeesh and Sheridan Titman (among others). These anomalies have proven so durable that they have become standard pieces of the risk models used by every large financial institution, and have been used to make billions of dollars for firms like Clifford Asness’ AQR Capital Management. As with Shiller’s finding, we don’t know why these anomalies happen, but the fact that they happen is pretty indisputable at this point, and they have obviously led to the creation of real-world technologies that have found widespread use in the private sector (unlike, say, DSGE macro models).

For some reason, most phenomena that don’t agree with classic, Gene Fama vintage efficient-markets theory have come to be labeled “behavioral finance“. This might have had to do with optimism that the ultimate explanation for these phenomena would be some sort of psychological bias on the part of investors. The jury on that is still out, but for some reason the name stuck.

There is a second strand of research that has come to be called “behavioral finance”. This is finance based on informational frictions (i.e., problems with information processing). Early papers in this vein include Sanford Grossman and Joseph Stiglitz’ landmark finding that information costs destroy strong-form market efficiency, and Paul Milgrom and Nancy Stokey’s famous result that rational expectations leads to the absence of “information trading” in financial markets – a result that obviously shows that rational expectations are not a realistic description of financial markets, since information trading does in fact seem to be quite common. More recent papers in this vein include theories that try to mathematically model “bounded rationality“, like the “sparsity” theories of Xavier Gabaix (which I saw presented at the Miami Behavioral Finance Conference in December 2012), “herd-behavior“models like this one by V.V. Chari and Patrick Kehoe, or subjective-expectations Bayesian models like Martin Weitzman’s famous 2007 paper on asset return puzzles.

Informational-friction finance fits the name “behavioral finance” a bit better. I think most psychologists would agree that psychological heuristics and biases are ways that the human brain deals with information costs and bounded rationality. Behavioral finance people sometimes use psychological explanations for observed anomalies, but we are never quite comfortable doing so, because there is always the idea that underlying these psychological phenomena there must be some more fundamental (but difficult-to-model) process of limited information-processing capacity. For example, there are many behavioral finance models based on overconfidence (including, implicitly, the Harrison-Kreps model), but I heavily suspect that psychological overconfidence is just an occasionally useful stand-in for the cost of making inferences about others’ information from hypothetical projections of their actions, or for the persistence of belief heterogeneity under rapid structural change.

Anyway, there is a third strand of “behavioral finance” research that deals with individual investor behavior, which is of course very useful to financial institutions that have to deal with customers, and also to regulators like the new Consumer Financial Protection Bureau. This is the kind of thing pioneered by the research of Brad Barber and Terry Odean, and picked up by researchers like Joshua Coval and Tyler Shumway. This literature is almost entirely empirical, and although it often tests hypotheses that are motivated by the psychology literature (e.g. “overconfidence“), it does not rely on an explicit, non-rational model of human behavior.

A fourth strand of “behavioral finance” has important implications for macroeconomics: noise-trader bubble models. These are theories that show how large, endogenous disturbances may spontaneously manifest in financial markets. Famous theories of this type include the 1990 models by Brad DeLong, Andrei Shleifer, Larry Summers, and Robert Waldmann, and the more recent model of Dilip Abreu and Markus Brunnermeier. These models are “behavioral” in the sense that they assume that some segment of the populace has incorrect beliefs, and focuses on showing how the more traditionally “rational” agents are unable to stabilize markets in the face of these “noise traders”. There is some degree of empirical support for these models, but of course there are other, competing models of bubbles that rely on institutional frictions instead. Regardless, the Fed certainly believes that financial bubbles are important (an important sea change from previous decades), and the awareness of bubbles has an influence on Fed policy.

A fifth strand of “behavioral finance” research tests the usefulness of psychological biases for investing strategies. A great example of this is the attention-based M&A trading strategy in this paper by Stefano Giglio and Kelly Shue (both young recently hired Profs at Chicago’s Booth Business School). Another example is the recent series of papers by Ulrike Malmendier and Stefan Nagel cited in Chris House’s post.This literature too is very empirical, and often does not include any explicit model of individual behavior – a big no-no in pure economics, but something that the finance literature has no problem with (because if you can trade on it and make money, then it’s for real).

And of course a sixth strand of “behavioral finance” is experimental finance, which for most of its short history was limited to simple Vernon Smith-type “bubble experiments“, but is now branching out. I just met a young macro-finance professor who makes DSGE asset-pricing models, but who also does experiments to test behavioral hypotheses. Very cool.

As you can see, “behavioral finance” is a somewhat poorly chosen catch-all term for a bunch of new and exciting research in finance. “Behavioral” doesn’t mean the same thing in finance that it does in pure econ. And in fact, the term seems to be having less and less meaning, since so much “behavioral” stuff has gone so mainstream. More like the American revolution than the French, the behavioral finance rebels are merging with the old establishment instead of overthrowing it.

So behavioral finance is not a speculative, marginal, or incipient field. It has already won at least two Nobel prizes (Smith and Shiller), or maybe four if you want to count Stiglitz and Kahneman. Plenty of researchers in their prime at top business schools and economics departments are doing behavioral finance research.

But what about the younger generation? Interest seems to have increased, not declined. I am on two finance search committees at Stony Brook, and I can confidently say that a whole lot of job candidates – including many top ones – list “behavioral” as one of their interests. They are not using “behavioral” in the sense that Chris House uses the term; their “behavioral” research only occasionally invokes psychology. Instead, they are using the term in the vaguer, expansive way that the academic finance community has come to use it.

Whatever the future of “behavioral economics“, the future of “behavioral finance” is to merge completely with mainstream academic finance. And in fact, that future is already upon us.

Jebakan Ekonomi Utang Indonesia

November 20, 2014 1 comment

Peran utang dalam pembiayaan pembangunan tak berkurang. Strategi gali lubang tutup lubang masih terus menjangkiti perekonomian. Indikatornya, untuk membiayai kewajiban utang, pokok dan bunga, pemerintah harus membuat utang baru. Setiap tahun, pemerintah terus menambah utang baru yang angkanya terus meningkat. Meski rasio utang terhadap produk domestik bruto (PDB) pada posisi aman untuk negara berkembang seperti Indonesia, angkanya mulai meningkat dari 23 persen menjadi di atas 30 persen saat ini. Secara nominal, ledakan stok utang juga terjadi. Berdasarkan data Bank Indonesia, utang luar negeri per Juli 2014 mencapai 290,6 miliar dollar AS atau setara Rp 3.501,2 triliun, meningkat dari Juli 2013 yang 261 miliar dollar AS. Rinciannya: utang luar negeri pemerintah 125,8 miliar dollar AS, utang luar negeri BI 8,4 miliar dollar AS, dan sisanya utang luar negeri swasta.

Selama 10 tahun pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono saja utang luar negeri meningkat dari Rp 1.299 triliun menjadi dua kali lipat. Lonjakan utang ini juga dibarengi meningkatnya rasio pembayaran utang dan bunganya terhadap penerimaan ekspor (debt to service ratio), sempat mencapai 52 persen, jauh di atas level aman untuk negara berkembang sekitar 35 persen. Artinya, hampir separuh dari penerimaan ekspor habis untuk membayar utang. Kewajiban utang juga menggerus cadangan devisa, menekan nilai tukar rupiah, serta membebani Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Seperti halnya subsidi energi, beban utang menyandera fiskal dan membuat fungsi fiskal sebagai penggerak utama ekonomi untuk menciptakan kesejahteraan dan lapangan kerja menjadi mandul. Sebesar 15-20 persen APBN harus disisihkan untuk membayar pokok dan cicilan utang. Untuk APBN tahun 2014, porsi pembayaran cicilan utang dan bunganya Rp 368,981 triliun. Kekhawatiran atas utang terutama diarahkan pada utang luar negeri swasta, yang meningkat dua kali lipat dalam kurun 2009-2013. Empat tahun terakhir, posisi utang swasta sudah menyalip utang pemerintah dan menyumbang 37 persen dari total utang luar negeri Indonesia.

Berbeda dengan utang pemerintah yang umumnya jangka panjang, utang swasta 2006-2014 didominasi utang jangka pendek bertenor 1-3 tahun, sementara penggunaannya secara umum untuk proyek jangka panjang sehingga selain risiko nilai tukar (currency mismatch), ada risiko jangka waktu (maturity mismatch). Sekitar 34 persen utang swasta (dan badan usaha milik negara) ini, menurut BI, berpotensi gagal bayar, dalam kondisi ada tekanan terhadap rupiah. Ada beberapa alasan swasta mengakses utang luar negeri, di antaranya biaya pinjaman luar negeri yang lebih murah ketimbang di dalam negeri. Rasio kredit perbankan (loan to deposit ratio) yang di atas 90 persen juga menyebabkan pembiayaan perbankan yang tersedia sangat terbatas. Ditambah pasar utang dalam negeri mulai mengalami kejenuhan karena kebutuhan pemerintah yang juga sangat besar akan utang untuk menutup defisit anggaran.

Dilema utang

Terhadap utang, kita selalu mendua. Pengalaman buruk dengan ketergantungan pada utang luar negeri membuat kita alergi terhadap utang ini. Selama puluhan tahun, utang telah menyandera kedaulatan kita sehingga Indonesia harus tunduk kepada kekuasaan asing dalam pengelolaan ekonomi dalam negeri, pemanfaatan sumber daya ekonomi, termasuk di sektor-sektor yang menguasai hajat hidup rakyat banyak. Utang dianggap menjadi instrumen penjajahan terselubung. Maka, desakan untuk menghentikan kecanduan akan utang tak pernah berhenti disuarakan, terutama dari kalangan masyarakat madani. Sebaliknya, sebagian kalangan menganggap penggunaan utang tidak masalah selama untuk tujuan produktif menggenjot pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan. Menjadi masalah ketika ternyata sebagian utang diselewengkan seperti sering terjadi selama ini.

Apakah utang luar negeri yang tinggi saat ini sudah pada posisi berbahaya dan bisa menuntun pada krisis finansial seperti 1997/1998? Kemungkinan itu tidak ditampik Gubernur BI Agus Martowardojo jika kita tak hati-hati. BI sudah merespons dengan mengeluarkan imbauan untuk berhati-hati melakukan lindung nilai (hedging) dan mewajibkan korporasi menyediakan dollar AS sebelum jatuh tempo utang. Apalagi, cepat atau lambat suku bunga Amerika Serikat akan meningkat sehingga beban pembayaran bunga pasti akan meningkat. Namun, itu saja tak cukup. Melarang swasta berutang tidak mungkin dilakukan. Karena itu, perlu dicari berbagai cara lain.

Paradigma kita dalam melihat utang mungkin juga perlu diubah. Utang sekadar sebagai pelengkap dalam pembiayaan pembangunan hanya akan jadi slogan jika pertumbuhan ekonomi semakin menggantungkan pada utang, sementara kita alpa menggali sumber pendanaan di dalam negeri sendiri, baik perbankan maupun nonperbankan, atau dana warga negara Indonesia yang diparkir di luar negeri. Hanya melihat rasio utang juga bisa menyesatkan dan meninabobokan. Kita bukan AS, Jerman, Jepang, atau negara maju lain yang memiliki kemewahan—yang memiliki rasio utang hingga ratusan persen dari PDB, tetapi tak kesulitan membayar utang.

Rasio utang mungkin bukan masalah seandainya kapasitas kita untuk membiayai utang juga mendukung. PDB memang sudah Rp 9.400 triliun dan volume APBN Rp 2.000 triliun, tetapi APBN sudah terkapling-kapling untuk belanja mengikat dan rutin. Kemampuan membayar utang tergantung dari kemampuan menggenjot penerimaan, khususnya pajak. Selama bertahun-tahun kita gagal mendongkrak penerimaan pajak dan mencegah kebocoran pajak yang menurut Dana Moneter Internasional mencapai 40 persen. Rasio pajak tak bergerak dari 11-12 persen terhadap PDB. Padahal, pajak menyumbang 68 persen dari penerimaan negara. Kegagalan menggenjot pajak membuat defisit APBN harus kembali ditutup dengan utang.

Kondisi gali lubang tutup lubang menunjukkan, kalaupun belum lampu merah, utang luar negeri sudah lampu kuning. Bukan hanya swasta yang harus berhati-hati, melainkan juga pemerintah. Ketatnya likuiditas di dalam negeri dan perkiraan peningkatan suku bunga global akan membuat pemerintah dihadapkan pada situasi berat peningkatan beban utang, antara lain karena meningkat pula imbal hasil (yield) surat utang yang diterbitkan pemerintah (SBN).

Lebih-lebih dengan kepemilikan asing yang terus meningkat, mencapai Rp 459,9 triliun (37,8 persen) saat ini. Peningkatan porsi kepemilikan asing atas surat utang pemerintah membuat kita sangat rentan terkena gejolak ekonomi global. Jika tak hati-hati, utang bisa menjadi pisau bermata banyak: menekan APBN, menguras cadangan devisa, serta mengancam rupiah dan ekonomi secara keseluruhan. Di sini pentingnya mitigasi risiko, pengelolaan yang hati-hati, penggunaan utang yang bertanggung jawab, dan mengakhiri rezim pertumbuhan ekonomi yang terlalu bertumpu pada utang.

Sri Hartati Samhadi, Wartawan Kompas

KOMPAS, 14 November 2014

Titik Kritis APBN 2015

November 18, 2014 1 comment

RAPBN 2015 merupakan RAPBN terakhir bagi Kabinet Indonesia Bersatu II dan kesepuluh sejak awal KIB I yang dipimpin Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Bedanya, RAPBN 2015 disusun pemerintahan SBY, tetapi akan dilaksanakan pemerintahan hasil Pilpres 2014 yang dipimpin Jokowi-JK. Masalahnya, setelah Jokowi-JK dilantik sebagai presiden-wapres ketujuh, apakah pemerintah baru akan punya ruang fiskal dan waktu cukup untuk mengubah APBN, sekaligus memasukkan berbagai program prioritas yang akan dilaksanakan lima tahun mendatang seperti dijanjikan waktu kampanye?

Titik kritis

Saya mencatat ada sejumlah titik kritis yang perlu dicermati Jokowi dan kabinet baru. Pertama, volume APBN 2015 yang mencapai Rp 2.020 triliun jelas terbesar dalam sejarah Indonesia. Namun, ironisnya, kemampuan stimulus fiskalnya relatif minim. Dalam RAPBN 2015, porsi belanja pemerintah pusat ditetapkan Rp 1.380 triliun (68 persen) dan transfer ke daerah dan dana desa Rp 640 triliun (32 persen). Jika dirinci, belanja pusat tersedot untuk subsidi Rp 433 triliun, belanja pegawai Rp 506 triliun, pembayaran bunga utang Rp 154 triliun, dan pendidikan Rp 119 triliun. Keempatnya menyumbang sekitar 60 persen dari total belanja negara.

Besarnya belanja birokrasi sering dikritisi karena tak sebanding dengan tingkat pelayanan publik ke masyarakat dan kurang menimbulkan dampak pengganda pengeluaran yang langsung dirasakan masyarakat maupun perekonomian. Buktinya, peranan konsumsi pemerintah terhadap produk domestik bruto (PDB) hingga triwulan II-2014 hanya 8 persen, padahal konsumsi rumah tangga dan investasi mencapai 55,8 persen dan 31,5 persen. Dengan kata lain, APBN belum menjadi prime mover ekonomi nasional dan menimbulkan dampak pengganda yang besar bagi ekonomi rakyat.

APBN banyak tersedot untuk menggerakkan mesin birokrasi pusat dan daerah. Usulan memangkas jumlah kementerian (misalnya dari 34 kementerian menjadi 17) ataupun merger antar-kementerian dan lembaga (perindustrian, industri kreatif, dan UKM; perdagangan, BKPM, luar negeri) sungguh layak dipertimbangkan. Demikian juga menghentikan pemekaran daerah, yang hanya memperbesar transfer ke daerah untuk belanja aparatur, membangun gedung pemda, studi banding, dan belanja barang, serta sering tidak berdampak langsung terhadap kesejahteraan rakyat lokal.

Titik kritis lain adalah asumsi dasar ekonomi makro yang melandasi perhitungan RAPBN 2015, yaitu: (1) pertumbuhan ekonomi 2015 diharapkan mencapai 5,6 persen; (2) inflasi 2015 dijaga pada kisaran 4,4 persen; (3) nilai tukar rupiah diperkirakan stabil pada Rp 11.900 per dollar AS; (4) suku bunga Surat Perbendaharaan Negara 3 bulan diperkirakan 6,2 persen; (5) harga minyak mentah Indonesia 105 dollar AS per barrel; (6) asumsi lifting minyak mentah sekitar 845.000 barrel per hari dan gas bumi sekitar 1.248.000 barrel setara minyak per hari.

Titik kritisnya, bagaimana jika harga minyak melambung lagi di atas asumsi, target lifting minyak dan gas tak tercapai, inflasi melonjak akibat kenaikan tarif listrik (dan kemungkinan harga BBM dan elpiji), nilai tukar rupiah gonjang-ganjing akibat normalisasi kebijakan moneter AS yang menaikkan tingkat bunga menimbulkan gejolak amat tajam di sektor keuangan? Apalagi fondasi dasar ekonomi kita belum begitu kuat diguncang gejolak ekonomi eksternal dan internal. Analisis sensitivitas nilai tukar rupiah, suku bunga, harga minyak, inflasi, dan lifting minyak perlu dilakukan secara hati-hati.

Reformasi Politik Anggaran

Masalah mendasar politik anggaran pada era SBY adalah maraknya kapling anggaran dan terlalu besarnya belanja wajib. Akibatnya, ruang fiskal untuk menjalankan program-program produktif menjadi minim. Pertanyaannya, apakah Jokowi dengan program prioritas Nawa Cita dan ahli waris ideologi Trisakti Bung Karno akan mengubah politik anggaran yang sudah dijalankan 10 tahun di bawah SBY?

Hingga 20 Oktober 2014, setidaknya ada enam prioritas pembangunan yang ditetapkan SBY: (1) pertumbuhan ekonomi; (2) penciptaan lapangan pekerjaan; (3) stabilitas harga; (4) pemberantasan kemiskinan; (5) ketahanan pangan; (6) ketahanan energi. Masalahnya, prioritas kebijakan SBY selama 10 tahun tak tecermin sepenuhnya dalam alokasi APBN. Ketika mengantarkan Nota Keuangan dan RAPBN 2015 pun, SBY menjelaskan bahwa penyusunan anggaran belanja kementerian dan lembaga dalam RAPBN 2015 masih bersifat baseline, yang substansi utamanya hanya memperhitungkan kebutuhan pokok penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan ke masyarakat.

Sembilan program prioritas Jokowi, yang disebut Nawa Cita, digagas untuk menunjukkan ”peta jalan” perubahan menuju Indonesia yang berdaulat secara politik, berdikari (mandiri) secara ekonomi, dan berkepribadian dalam kebudayaan. Negara Indonesia adalah negara besar. Namun, faktanya, masyarakat Indonesia sering tak percaya diri saat menghadapi berbagai tantangan zaman. Oleh sebab itu, mindset rakyat harus diubah melalui revolusi mental. Jokowi ingin mengubah dengan menanamkan pola pikir ”bangsa Indonesia adalah bangsa yang kaya dan makmur karena rakyatnya mau berusaha. Bangsa yang rakyatnya bekerja keras”.

Dalam konteks politik anggaran, menarik yang dikemukakan Irene S Rubin dalam The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing (2002). Ia mengajukan perspektif real-time budgeting bahwa dalam politik anggaran diperlukan penyesuaian terus-menerus atas arus keputusan dan informasi yang berasal dari arus lain dan lingkungan ekonomi yang terus berubah. Arus (streams) dimaksud meliputi, pertama, budget process cluster: bagaimanakah proses pengambilan keputusan APBN? Siapa saja yang terlibat? Seberapa besar pengaruh kepentingan parpol, rakyat, politisi, dan pendukung Jokowi diakomodasi? Fakta di DPR, partai pendukung Jokowi (PDI-P, Nasdem, PKB, Hanura) hanya memegang 207 atau sekitar 40 persen total kursi wakil rakyat di DPR. Seberapa kuat partai pendukung Jokowi di DPR memperjuangkan aspirasi dan politik anggaran yang digariskan Jokowi?

Kedua, revenue cluster: bagaimana mengestimasi berapa penerimaan negara yang tersedia tahun depan, dengan asumsi tak ada perubahan struktur pajak dan kebijakan perubahan jenis pajak. Apakah pajak akan dinaikkan atau diturunkan? Manakah pajak yang akan difokuskan dan bagaimana dampaknya bagi daerah maupun golongan ekonomi yang berbeda? Dari sisi penerimaan, perpajakan masih jadi penyumbang terbesar dalam penerimaan dalam negeri dari 2007 hingga RAPBN 2015. Total pendapatan negara Rp 1.762,3 triliun, terdiri dari penerimaan perpajakan Rp 1.371 triliun, penerimaan negara bukan pajak Rp 388 triliun, dan penerimaan hibah Rp 3,4 triliun.

Sebagian besar penerimaan perpajakan masih didominasi penerimaan Pajak Penghasilan (PPh) dan Pajak Pertambahan Nilai (PPN). Titik kritis yang perlu dicermati: (1) belum meluasnya wajib pajak, dalam arti masih kecilnya jumlah masyarakat yang memiliki NPWP dan membayar pajak karena terkait prinsip perpajakan yang lebih mengutamakan basis PPh; (2) pencapaian target lifting migas dan berfluktuasinya perkembangan harga minyak internasional amat berpengaruh terhadap penerimaan migas; (3) terkait upaya pencapaian target penerimaan sumber daya alam nonmigas, tantangan berasal dari komoditas mineral dan batubara di pasaran dunia, belum optimalnya mekanisme pengawasan produksi mineral dan batubara, kehutanan, perikanan, serta isu kelestarian lingkungan hidup.

Masalah mendasarnya, rasio penerimaan pajak terhadap PDB (tax ratio) selama 2009-2014 hanya 11-12,4 persen. Padahal, negara berpenghasilan menengah umumnya 19 persen. Terungkapnya kasus Gayus Tambunan dan Dhana Widyatmika membuktikan jaringan mafia pajak sudah sistemik. Untuk membongkarnya, pemerintah, khususnya Ditjen Pajak dan Kementerian Keuangan, harus kooperatif dan mau berubah. Menkeu yang baru nanti harus berani membongkar mafia pajak, menuntaskan reformasi birokrasi, dan mencanangkan perang melawan korupsi yang masih jauh dari usai. Target jangka pendeknya 100 orang terkaya harus jadi 100 pembayar pajak terbesar di negeri ini.

Ketiga, expenditure cluster: yang mengestimasi berapa dan bagaimana alokasi belanja pemerintah pusat dan transfer ke daerah? Pertanyaan mendasarnya, program apa yang akan dibiayai melalui APBN dan APBD? Program utama Jokowi adalah Indonesia sehat dan cerdas. Implikasinya, belanja kesehatan dan pendidikan perlu jadi ”ujung tombak”, baik dalam alokasi belanja pemerintah pusat maupun strategi dan program aksi semua kementerian. Belanja pendidikan dan kesehatan ditargetkan hanya Rp 119 triliun dan Rp 20 triliun dalam RAPBN 2015. Alokasi belanja kedua pos ini relatif minimalis untuk mewujudkan MDG dan meningkatkan Indeks Pembangunan Manusia agar sejajar Malaysia, Thailand, dan Singapura.

Masalah lainnya, belanja terbesar dalam RAPBN 2015 adalah subsidi energi yang diperkirakan Rp 363 triliun, dengan porsi subsidi BBM Rp 291 triliun dan subsidi listrik Rp 72 triliun. Ini nilai yang fantastis karena mencakup hampir 18 persen total APBN atau 31 persen total belanja pemerintah pusat. Hal ini tentu dapat mengganggu sustainabilitas fiskal. Inilah tantangan utama Jokowi, yakni perlunya terobosan untuk mendorong penghematan konsumsi BBM domestik dan diversifikasi dalam penggunaan sumber energi non-BBM, mengurangi beban subsidi, dan memperbaiki mekanisme penyaluran subsidi yang salah sasaran.

Penggunaan e-KTP perlu diikuti dengan single identity number, yang bisa dimanfaatkan untuk mengidentifikasi siapa si miskin dan layak mendapatkan subsidi BBM maupun subsidi untuk orang miskin. Fungsi alokatif dan distributif APBN perlu dibenahi. Hal mendasar yang membuat APBN 2015 patut dipertanyakan dapat dilihat dari kecilnya alokasi dana bantuan sosial yang hanya Rp 8 triliun (sekitar 0,6 persen dari total belanja pemerintah pusat). Padahal, bantuan sosial pada 2013 Rp 73,6 triliun. Angka ini relatif minimalis untuk memberikan perlindungan dan pelayanan sosial bagi masyarakat dan pengurangan kemiskinan.

Keempat, balance cluster: bagaimana mekanisme membiayai defisit APBN? Apakah mengandalkan pajak atau pinjaman (dalam negeri atau luar negeri)? Sumber ketidaksinambungan fiskal yang perlu diwaspadai adalah beban utang dalam negeri yang peningkatannya jauh lebih pesat daripada utang luar negeri. Penerbitan surat utang negara (SUN) perlu dilakukan dengan penuh kehati-hatian dengan mempertimbangkan beban pembayaran SUN yang jatuh tempo dan kemampuan APBN tahun bersangkutan. Apalagi diberitakan, pemerintah akan menambah pembiayaan defisit anggaran Rp 16 triliun menjadi Rp 257,5 triliun dalam RAPBN-P 2015 akibat membengkaknya belanja pemerintah. Penggeseran beban utang, baik dalam negeri maupun luar negeri, dapat dilakukan lewat penataan ulang (reprofiling), penjadwalan kembali (rescheduling), dan restrukturisasi utang perlu dikaji mendalam agar bebannya bisa disebar sesuai maturitas jatuh temponya. Karena itu, strategi mengendalikan defisit anggaran di bawah 3 persen dari PDB dan menurunkan rasio utang terhadap PDB dalam batas ”aman” perlu diteruskan.

Kelima, budget implementation cluster: bagaimana APBN-P 2015 nanti disusun setelah Jokowi-JK dilantik? Tim transisi dan menteri teknis dalam KIB II yang terkait dengan perencanaan dan RAPBN 2015 perlu duduk satu meja serta berkompromi dalam menentukan prioritas anggaran dan program pembangunan.

Untuk mendorong peran APBN sebagai stimulus pembangunan, Jokowi perlu menitikberatkan prioritas kebijakan dengan melakukan sejumlah perubahan politik anggaran dengan fokus lima hal di atas. Perubahan alokasi dan prioritas belanja negara perlu segera dilakukan melalui upaya efisiensi berbagai jenis belanja yang kurang produktif, menghilangkan sumber-sumber kebocoran anggaran yang masih ada, memperlancar penyerapan anggaran, meningkatkan tingkat kemudahan berusaha (ease of doing business), meningkatkan anggaran infrastruktur yang punya daya dorong kuat terhadap pertumbuhan ekonomi (listrik, jalan, pelabuhan, tol laut), serta pengembangan infrastruktur pada semua koridor ekonomi.

Jokowi-JK juga perlu mengatasi hambatan investasi infrastruktur dengan membentuk infrastructure fund, menambah pelaksanaan penawaran saham perdana BUMN atau swasta, dan menambah jumlah dana jangka panjang, termasuk mempermudah penerbitan obligasi daerah. Saya yakin, dengan pengalaman panjang Jokowi-JK di pemerintahan, berbagai masalah dan pentingnya reorientasi politik anggaran dapat dicari solusinya.

Mudrajad Kuncoro, Guru Besar Emeritus Institut Teknologi Bandung (ITB)

KOMPAS, 02 Oktober 2014